Policy paper – Národní agentura pro závislosti

Executive summary

Politika závislostí v České republice patří k mezinárodně oceňovaným systémům. Stojí na třiceti letech budování meziresortní koordinace, která propojuje veřejné zdraví, sociální služby, harm reduction, bezpečnostní politiku, regulaci trhů a daňovou politiku. Rozhodnutím vlády z 18. května 2026 byla koordinace přesunuta pod Ministerstvo zdravotnictví — bez standardního připomínkového procesu, bez konzultace s odbornou komunitou, bez dopadové analýzy.

Trvalým řešením není ani přesun pod ministerstvo, ani zachování statu quo. Trvalým řešením je zřízení Národní agentury pro závislosti prostřednictvím přijetí adiktologického zákona, jehož úplné znění je připraveno od roku 2021. Agentura by sídlila mimo jednotlivé resorty, organizačně by podléhala Úřadu vlády, a zajišťovala by financování adiktologických služeb, koordinaci politiky, tvorbu a správu datové základny a nezávislé strategické plánování.

Klíčová doporučení: (1) zahájit legislativní proces přijetí adiktologického zákona; (2) zachovat Radu vlády pro koordinaci politiky v oblasti závislostí i Odbor protidrogové politiky pod předsedou vlády po dobu přípravy schválení zákona; (3) zajistit přechodné financování nezdravotnických adiktologických služeb nezávisle na zdravotním systému do doby účinnosti zákona.

1. Rozsah a složitost agendy

Závislostní chování je v České republice jedním z největších veřejnozdravotních a sociálně-ekonomických problémů. Denně kouří odhadem 2,1 milionu lidí starších patnácti let. Milion lidí denně pije alkohol, přičemž Česká republika patří k zemím s nejvyšší spotřebou alkoholu na obyvatele v Evropě. Psychoaktivní léky zneužívá až 1,4 milionu lidí, digitálním závislostem je ohroženo dalších 450 tisíc. Problémové užívání nelegálních drog se týká přibližně 45 tisíc lidí (Pleva et al., 2021a).

Ekonomický rozsah agendy je mimořádný. Pouze kouření způsobuje ztrátu veřejných rozpočtů odhadem 100 miliard korun ročně, alkohol dalších 59 miliard. K tomu přibývají ztráty z nelegálního trhu s tabákem, alkoholem a drogami, jejichž objem a napojení na organizovaný zločin v posledním desetiletí výrazně roste (Pleva et al., 2021a).

Tato čísla sama o sobě ukazují, proč závislostní politika nespadá do jediného resortu. Vedle Ministerstva zdravotnictví, které odpovídá za léčbu a prevenci, se agendy závislostí dotýkají nejméně čtrnácti dalších institucí státní správy (Realizační tým RAS, 2021):

• Ministerstvo financí — daňová politika alkoholu a tabáku, regulace hazardu, Celní správa
• Ministerstvo vnitra — Policie ČR, Národní protidrogová centrála, bezpečnostní dimenze nelegálních trhů
• Ministerstvo spravedlnosti — trestněprávní rámec, Vězeňská služba, Probační a mediační služba
• Ministerstvo práce a sociálních věcí — sociální služby, financování nezdravotnických programů
• Ministerstvo školství — primární prevence, certifikace preventivních programů
• Ministerstvo průmyslu a obchodu — regulace reklamy na tabák a alkohol
• Ministerstvo zemědělství — tabáková směrnice EU, evidence konopí a máku
• Ministerstvo dopravy — bezpečnost silničního provozu ve vztahu k návykovým látkám
• Ministerstvo zahraničních věcí — plnění závazků vůči OSN, koordinace v rámci EU
• Kraje a obce — krajské sítě adiktologických služeb, protidrogoví koordinátoři
• Zdravotní pojišťovny — financování zdravotní složky adiktologických služeb

Mezinárodní srovnávací výzkum potvrzuje, že právě tato strukturální komplexnost vyžaduje koordinaci nad úrovní jednotlivých resortů. Analýza 13 zemí ukazuje dlouhodobý trend posilování meziresortní integrace a administrativní koordinace u průřezových problémů (Trein & Maggetti, 2019). Koordinace prostřednictvím nadresortního orgánu pod premiérem je přitom považována za nejvýhodnější v koaličním prostředí, protože pouze předseda vlády disponuje dostatečnou legitimitou pro efektivní zásahy napříč resorty (Realizační tým RAS, 2021).

2. Třicet let budování systému

Koordinační mechanismy protidrogové politiky v České republice se vyvíjely od počátku devadesátých let. Zákon č. 379/2005 Sb. jako první přesně definoval úlohu jednotlivých aktérů. Zákon č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, přenesl koordinaci na vyšší úroveň a zakotvil Radu vlády pro koordinaci protidrogové politiky (RVKPP) jako poradní, koordinační a iniciační orgán vlády s předsedou vlády v čele (sRVKPP, 2019).

V letech 2016–2021 realizoval Odbor protidrogové politiky Úřadu vlády projekt RAS (Systémová podpora rozvoje adiktologických služeb v rámci integrované protidrogové politiky), financovaný z Evropského sociálního fondu. Šlo o první ucelenou systémovou analýzu a modelaci koordinačních mechanismů z úrovně veřejné správy v historii české protidrogové politiky. Projekt mimo jiné zmapoval koordinační systémy ve všech členských státech EU a potvrdil, že všechny bez výjimky mají meziresortní orgán zajišťující strategické plánování, přičemž většina z nich je podřízena přímo vládě (Realizační tým RAS, 2021).

Projekt RAS přinesl rozsáhlé analytické podklady a konkrétní legislativní návrhy. Jeho výstupy zahrnují novou typologii adiktologických služeb, revidované standardy odborné způsobilosti, nástroje pro tvorbu sítí služeb, metodiku financování a návrh vzdělávání koordinátorů. Jako legislativní výstup byl připraven adiktologický zákon se zákonem o Národní agentuře pro závislosti. Oba dokumenty jsou od roku 2021 připraveny k přijetí.

Výsledkem tohoto systému byl mimo jiné mezinárodně výjimečný epidemiologický ukazatel: Česká republika dlouhodobě udržuje velmi nízkou prevalenci HIV mezi injekčními uživateli drog, výrazně pod průměrem srovnatelných evropských zemí. Tento výsledek stojí na síti harm reduction a terénních programů, jejichž kontinuita závisí na stabilním a předvídatelném financování (Pleva et al., 2021a).

3. Proč resortní ukotvení nestačí

3.1 Zákonný mandát

Ministerstvo zdravotnictví má zákonnou kompetenci pro léčbu závislostí, ochranu veřejného zdraví a regulaci tabákových a alkoholických výrobků z hlediska zdravotního práva. Nemá zákonný mandát pro koordinaci hazardní politiky, daňových opatření vůči alkoholu a tabáku, celní agendy, problematiky nelegálních trhů ani bezpečnostních přesahů. Kompetenční zákon č. 2/1969 Sb. tyto oblasti přiřazuje jiným resortům (Realizační tým RAS, 2021).

Přesun koordinace pod Ministerstvo zdravotnictví proto nutně znamená jednu ze dvou věcí: buď ministerstvo koordinuje jen tu část agendy, pro kterou má mandát, a zbytek zůstane nekoordinovaný, nebo se de facto pokusí koordinovat agendu jiných resortů bez zákonného základu. Ani jedna varianta nevede k funkčnímu systému.

3.2 Financování nezdravotnických služeb

Česká síť adiktologických služeb je postavena na kombinaci zdravotních a sociálních služeb, terénních programů a nízkoprahových center. Tento zdravotně-sociální charakter je klíčový: harm reduction, terénní pracovníci a kontaktní centra nejsou zdravotními výkony ve smyslu zákona č. 372/2011 Sb. a nelze je financovat z veřejného zdravotního pojištění. Síť obsluhuje odhadem 37 až 40 tisíc problémových uživatelů ročně (Realizační tým RAS, 2021).

Ministerstvo zdravotnictví historicky opakovaně deklarovalo, že nemůže financovat tyto nezdravotnické složky služeb z legislativních i kompetenčních důvodů. Přesun koordinace pod MZd tento problém neřeší. Naopak hrozí přerušení financování programů, jejichž existence přímo ovlivňuje epidemiologické ukazatele (Fantuzzi & Mezzina, 2020).

3.3 Nezávislost strategického plánování

Klíčovou funkcí koordinačního pracoviště protidrogové politiky je tvorba strategií, akčních plánů, evaluací a analytických podkladů pro vládu. Tyto dokumenty ze své podstaty musí hodnotit, zda přístup jednotlivých resortů funguje a kde selhává. Koordinátor a odborný tým umístění organizačně pod ministerstvo nemohou tuto funkci plnit bez autocenzury: hodnotit přístup vlastního nadřízeného je v hierarchickém vztahu strukturálně nemožné (Syarien & Samarah, 2023).

Mezinárodní výzkum koordinačních mechanismů toto potvrzuje opakovaně: koordinační jednotky umístěné uvnitř resortního ministerstva s omezenou autoritou a zdroji typicky selhávají při zapojení jiných sektorů a při implementaci celostátních přístupů (Etiaba et al., 2023). Efektivní koordinace naopak vyžaduje jasné zákonné zmocnění a operativní nezávislost od každodenní resortní politiky (Sasie et al., 2026).

4. Model agentury

4.1 Co agentura je a co dělá

Národní agentura pro závislosti je navrhována jako ústřední správní orgán s vlastní právní subjektivitou a operativní samostatností. Zároveň je ze zákona připomínkovým místem v meziresortním připomínkovém řízení pro veškerou legislativu dotýkající se závislostního chování, regulace návykových látek a hazardu . Model odpovídá Národní sportovní agentuře, která funguje od roku 2019 a která za podobných podmínek spravuje sportovní politiku jako průřezovou agendu mimo resorty.

Agentura by přebírala a vykonávala tyto funkce:

• koordinace protidrogové politiky napříč resorty a předkládání regulatorních návrhů vládě,
• výkon agendy Inspektorátu omamných a psychotropních látek včetně regulace psychomodulačních látek, tabáku a dalších kontrolovaných substancí (převod z MZd),
• financování adiktologických služeb prostřednictvím samostatné rozpočtové kapitoly, pokrývající zdravotní i sociální složku služeb,
• výkon regulace hazardu v plném rozsahu oddělení 7302 Ministerstva financí (regulace hazardu), včetně licencování, dohledu a sankčního řízení (převod z MF),
• zastoupení bezpečnostní dimenze prostřednictvím detašovaných pracovníků z Ministerstva vnitra, Národní protidrogové centrály a Celní správy, kteří jsou organizačně součástí agentury,
• správa Národního monitorovacího střediska pro drogy a závislosti a datové základny,
• certifikace adiktologických služeb a správa standardů odborné způsobilosti,
• tvorba a aktualizace národní strategie a akčních plánů,
• koordinace krajské a místní úrovně, vzdělávání protidrogových koordinátorů,
• zastupování ČR v mezinárodních strukturách — EUDA, UNODC.

Samostatná rozpočtová kapitola umožňuje stabilní víceleté financování adiktologických služeb nezávisle na každoročních prioritách jednoho ministerstva. Předvídatelnost financování je přitom identifikována jako jeden z klíčových faktorů kvality a dostupnosti adiktologických služeb (Duopah et al., 2024).

4.2 Proč operativní nezávislost funguje

Výzkum koordinačních institucí v různých politických oblastech konzistentně ukazuje, že efektivita závisí na kombinaci tří faktorů: jasném zákonném mandátu, operativní autonomii od resortní politiky a dostatečných zdrojích pro analytickou a koordinační práci (Akhtar-Schuster et al., 2024). Koordinační orgán musí být zapojen do vládního systému, aby měl přístup k politickým rozhodovacím procesům, ale nesmí být zcela pohlcen resortní logikou, která přirozeně preferuje vlastní agendu (Syarien & Samarah, 2023).

Australská Národní drogová strategie, koordinovaná meziresortní radou a pracovními skupinami mimo resortní struktury, vedla k lepšímu vzájemnému porozumění, snížení konfliktů a inovativnějším průřezovým přístupům. Irský regionální model Drug Task Force v Limericku, koordinující policii, zdravotní a komunitní sektor mimo resortní hierarchii, přinesl rychlejší lokální odpovědi a lepší dostupnost péče (Duopah et al., 2024).

Srovnávací práce napříč 13 zeměmi ukazuje dlouhodobý trend: státy, které zavedly silnější integraci a administrativní koordinaci průřezových politik, vykazují konzistentně koherentnější výsledky než státy spoléhající na resortní řízení (Trein & Maggetti, 2019).

4.3 Fond prevence

Součástí modelu je zřízení Fondu prevence, do nějž by plynula část výnosu spotřebních daní z tabáku, alkoholu, hazardu a psychomodulačních látek. Látky způsobující největší část společenských nákladů by tak financovaly část jejich prevence a léčby. Podobný mechanismus funguje například ve Francii nebo v irském systému Health Research Board. Fond by sloužil k financování preventivních programů, harm reduction, doléčování a výzkumu. Oproti dotačnímu financování z ročního státního rozpočtu přináší větší stabilitu a menší závislost na politických cyklech.

Terénní programy, kontaktní centra a harm reduction jsou ze své podstaty dlouhodobé intervence. Jejich efekt se měří v desetiletích (prevalence HIV, počty problémových uživatelů, délka abstinence). Financovat je z jednoletých dotací znamená strukturální neefektivitu: poskytovatelé opakovaně vynakládají kapacitu na administrativu žádostí místo na práci s klienty, personál nelze stabilně zaměstnat, sítě služeb se nedají plánovat dopředu. Z pohledu veřejných financí jde o nehospodárnost. Státní aparát každoročně prochází celým dotačním cyklem pro projekty, u nichž je veřejný zájem na kontinuitě nesporný a přerušení by generovalo vyšší náklady než zachování. Fond prevence s víceletým financováním tento cyklus přerušuje a nahrazuje ho předvídatelným mandatorním výdajem vázaným na zákonný titul. 

4.4 Zákonný nárok na koordinátory 

Zákon dosud zakládá funkci protidrogových koordinátorů na národní, krajské a místní úrovni jako možnost. Navrhovaná úprava mění toto ukotvení na zákonnou povinnost: stát, každý kraj a obec s rozšířenou působností musí koordinátora ustanovit. Národní koordinátor je ze zákona odpovědný za implementaci národní strategie a akčního plánu na svém území a podléhá metodickému vedení agentury. Tím vzniká funkční hierarchie od celostátní strategie po místní implementaci, která dnes fakticky chybí.

5. Adiktologický zákon

Adiktologický zákon byl připraven v rámci projektu RAS a je dostupný v úplném znění od roku 2021. Zákon zavádí tři vzájemně provázané instrumenty: zákon o Národní agentuře pro závislosti, zákon o adiktologických službách definující jejich typologii, standardy a financování, a adiktologický zákon jako rámcová norma (Pleva et al., 2021a).

Zákon o adiktologických službách řeší klíčový legislativní problém, který v současném systému trvale komplikuje financování: adiktologické služby mají zdravotně-sociální charakter, ale současná legislativa je dělí na zdravotní (registrace podle zákona o zdravotních službách, financování ze zdravotního pojištění) a sociální (registrace podle zákona o sociálních službách, financování přes MPSV a kraje). Tato dualita způsobuje, že rozsáhlá část sítě — terénní programy, kontaktní centra, harm reduction — naráží při financování na opakující se legislativní překážky.

Zákon zavádí kategorii adiktologické služby jako samostatný typ kombinující zdravotní a sociální složku, s vlastním systémem registrace, certifikace a financování. Tím odstraňuje nutnost dvojí registrace, snižuje administrativní zátěž a zajišťuje, že financování harm reduction a terénní práce má zákonný titul, nikoli jen dotační praxi závislou na každoroční vůli poskytovatele dotací (Pleva et al., 2021a).

Globální výzkum přístupů k závislostem potvrzuje, že systémy kombinující zdravotní a sociální rámec v integrovaném modelu dosahují lepších výsledků z hlediska dostupnosti péče, kontinuity léčby a epidemiologických ukazatelů než systémy striktně oddělující tyto dvě složky (Johnson et al., 2022; Volkow & Blanco, 2023).

Zákon byl připraven za první Babišovy vlády a předán jako výstup projektu RAS. Fialova vláda ho k přijetí nepředložila. Nyní je příležitost zahájit standardní legislativní proces. Zákon je v souladu s platnou legislativou EU, odpovídá doporučením EUDA i EMCDDA a nevyžaduje výrazné přepracování.

6. Doporučení

RATIO (Think tank Racionální politiky závislostí) doporučuje vládě České republiky tři kroky:

1. Zahájit legislativní proces přijetí adiktologického zákona

Úplné znění zákona je připraveno. Doporučujeme jeho předložení do meziresortního připomínkového řízení nejpozději do konce roku 2026 s cílem přijetí Parlamentem ČR v roce 2027. Zákon vytváří zákonný základ pro zřízení agentury, definuje adiktologické služby a jejich financování a odstraňuje legislativní překážky, které v současném systému opakovaně komplikují práci s klienty (Pleva et al., 2021a).

2. Zachovat Radu vlády pro koordinaci politiky v oblasti závislostí i Odbor protidrogové politiky pod předsedou vlády

Do doby přijetí a účinnosti adiktologického zákona je zásadní, aby Rada vlády pro koordinaci politiky v oblasti závislostí (RVKPZ) i Odbor protidrogové politiky zůstal pod předsedou vlády a aby její sekretariát disponoval dostatečnou analytickou kapacitou. Přesun sekretariátu pod ministerstvo by fakticky znemožnil nezávislou koordinaci a přípravu podkladů pro vládu právě v období, kdy se rozhoduje o budoucí architektuře celého systému.

3. Zajistit přechodné financování nezdravotnických adiktologických služeb

Do doby účinnosti adiktologického zákona je třeba zajistit, že financování terénních programů, kontaktních center a harm reduction služeb — přibližně 37 až 40 tisíc klientů ročně — nezávisí výhradně na rozpočtu Ministerstva zdravotnictví, který pro tyto výkony nemá zákonný titul. Konkrétním řešením je zachování nebo převod dotačního programu Protidrogová politika mimo zdravotnický rámec, s jasným právním titulem a víceletou zárukou (Realizační tým RAS, 2021).

Literatura

Akhtar-Schuster, M., Stringer, L., & Barger, N. (2024). Fast-tracking action on the Sustainable Development Goals by enhancing national institutional arrangements. PLOS ONE, 19. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0298855 

Duopah, Y., Moran, L., Elmusharaf, K., & Kelly, D. (2024). Illicit drug use in Limerick City: A stakeholder and policy analysis using multiple streams model. The International Journal of Health Planning and Management, 40, 86–107. https://doi.org/10.1002/hpm.3856 

Etiaba, E., Eboreime, E., Dalglish, S., & Lehmann, U. (2023). Aspirations and realities of intergovernmental collaboration in national-level interventions: insights from maternal, neonatal and child health policy processes in Nigeria, 2009–2019. BMJ Global Health, 8. https://doi.org/10.1136/bmjgh-2022-010186 

Fantuzzi, C., & Mezzina, R. (2020). Dual diagnosis: A systematic review of the organization of community health services. International Journal of Social Psychiatry, 66, 300–310. https://doi.org/10.1177/0020764019899975 

Johnson, K., Pinchuk, I., Melgar, M., Agwogie, M., & Silva, F. (2022). The global movement towards a public health approach to substance use disorders. Annals of Medicine, 54, 1797–1808. https://doi.org/10.1080/07853890.2022.2079150 

Pleva, P. a realizační tým projektu RAS. (2021a). Komplexní návrh systémových změn strukturního rámce integrované protidrogové politiky. Úřad vlády České republiky, Odbor protidrogové politiky.

Realizační tým RAS. (2021). Návrh institucionálního uspořádání koordinačních mechanismů integrované protidrogové politiky. Sekretariát Rady vlády pro koordinaci protidrogové politiky, Praha.

Sasie, S., Aragaw, F., Gebeyehu, T., Shikur, S., Fekadu, L., Ali, N., & Argaw, Z. (2026). Building systems for preparedness: Global scoping studies on institutional governance and National Public Health Agencies. PLOS Global Public Health, 6. https://doi.org/10.1371/journal.pgph.0005427 

sRVKPP. (2019). Národní strategie prevence a snižování škod spojených se závislostním chováním 2019–2027. Sekretariát Rady vlády pro koordinaci protidrogové politiky.

Syarien, M., & Samarah, G. (2023). Interagency Coordination Drivers, Instruments, and Success Factors: A Systematic Literature Review. Jurnal Borneo Administrator. https://doi.org/10.24258/jba.v19i3.1296 

Trein, P., & Maggetti, M. (2019). Patterns of Policy Integration and Administrative Coordination Reforms: A Comparative Empirical Analysis. Public Administration Review. https://doi.org/10.1111/puar.13117 

Volkow, N., & Blanco, C. (2023). Substance use disorders: a comprehensive update of classification, epidemiology, neurobiology, clinical aspects, treatment and prevention. World Psychiatry, 22. https://doi.org/10.1002/wps.21073 

RATIO (Think tank Racionální politiky závislostí) je nezávislá analytická instituce zaměřená na evidence-based politiku v oblasti závislostí. Plné znění adiktologického zákona a projektové dokumentace RAS je k dispozici na vyžádání.